国际职业卫生法规发展历程

国际劳工组织（ILO）成立于1919年，保护工人免遭由工作而引起的身体不适、疾病和伤害是其宪章赋予该组织的职责之一。ILO通过其独特的雇主、工人和政府三方达成共识的程序以公约和建议书的形式制定最低国际劳工标准。目前，ILO已制定了近190个公约和近200个建议书，这些国际劳工标准都是由国际劳工大会通过，它们有一半以上都直接或间接与职业安全卫生有关。

国际劳工公约对所批准公约的成员国形成法律约束义务，公约批准国需要实施公约规定的具体要求和接受ILO的国际监督。建议书提供指导原则，不需要被成员国批准。没有被批准的公约对成员国的效力和建议书一样，没有法律约束力。为帮助成员国实施国际劳工标准，ILO还制定了一批职业安全与卫生领域的操作规则。操作规则包括操作组织方面的、也包括技术工艺性质的详细建议，用于指导国家主管部门、雇主、工人以及公私部门的企业，帮助他们实施相关标准或解决某一特殊方面的职业安全与卫生问题。传统上，操作规则一直为各国执行职业安全卫生政策提供指导框架。近年来，操作规则越来越重视直接向企业提供技术的、可操作的建议。

“职业卫生”的内涵

ILO和世界卫生组织(WHO)职业卫生联席协调委员会于1950年对“职业卫生”首次作出了明确定义：“促进和保持每个工人最高水平的身体、心理和社会完美状态；预防工人因工作所致的健康问题；保护工人就业期间免受职业有害因素所致风险；安排并保持工人在适应其生理和心理能力的职业环境中工作；简言之，使工作适应工人，每个工人适应其工作。”

1995年4月，在ILO和WHO职业卫生联席协调委员会第12次会议上，该委员会修订了“职业卫生”的定义，进一步明确了职业卫生所关注的3个主要目标：维持和促进工人健康和工作能力；改善工作环境和工作条件，以利于安全和健康；创建有利于保障健康和安全的劳动组织和企业文化，通过促进良好的社会氛围和企业的顺利运行，提高企业的劳动生产率。

职业卫生立法的早期阶段

把保护工人在工作场所的安全和健康上升到立法，用法律手段并由国家监督和强制执行的历史可以追溯到18世纪。从18世纪中叶工业革命首先从英国开始，蒸汽机和纺织机的机器的推广使用形成了大工业生产，工人集中在工厂劳动，产生了工人阶级。当时工厂的劳动条件恶劣、雇用大量的童工和女工，工人的健康和安全完全没有保障。为缓和这种状况，英国从19世纪初开始陆续颁布了一系列工厂法，如1802年通过了《学徒健康和道德法》，使之成为世界上首先对工人的劳动安全、健康和福利通过立法作出规定的国家。

但在工人的保护、权利和义务等方面，仅国家一级的立法还不够，还需要在国际层次制定相应的标准和法规。例如，从19世纪中期开始，白磷广泛用于火柴制造业，导致火柴制造工人下巴畸形。这种职业危害所造成的悲剧是可以通过采用另外一种无危害磷－红磷作为火柴原料得到预防和避免的。但是由于当时职业卫生法规的缺失， 加上大量廉价劳动力的存在、 经济利益的驱动和国际贸易竞争的压力，使得企业没有使用对健康无危害原料和技术的急迫感和动力，导致那些职业危害预防和保护措施的落实异常缓慢。为了禁止白磷的使用，世界上最早的职业安全卫生公约之一——《伯尔尼公约》于1906得到了通过。在1919年第一届国际劳工大会上，ILO就通过了《白磷建议书》（第6号），呼吁成员国批准《伯尔尼公约》。

职业卫生法规的发展阶段

ILO过去91 年间所制定的劳工标准和其他文件的历史折射了国际上解决工作场所中问题思路和方法的演变过程，劳工标准及其文件是不同历史和立法时期的产物，反映了社会经济发展不同阶段的科学、技术和工业的发展和变革，将这些文书放到当时的历史背景下去进行审视和考量，有助于理解它们的现实意义和对未来的影响。

1．针对某些有害物质的立法阶段

ILO从其成立当年就开始很重视提高工厂中的安全和健康保护。最初的公约和建议书是针对某些物质（尤其是危险物质）所致安全和健康危害的保护所制定的，这些公约和建议书包括：《炭疽病预防建议书》（第3号，1919年）、《白磷建议书》（第6号，1919年）、《铅中毒（妇女儿童）建议书》（第4号，1919年）、《白铅（油漆）公约》（第13号，1921年）、《辐射防护公约》（第115号，1960年）及其建议书（第114号）、《苯公约》（第136号，1971 年）及其建议书（第144号）、《石棉公约》（第162 号，1986 年）及其建议书（第172号）、《化学品公约》（第170号，1990年）及其建议书（第177号）等。这些法规是专门针对特定危险物质国际上通常认可的应予遵守的安全和健康规则。

2．针对行业的立法阶段

与此同时，从20 世纪30 年代开始，ILO还针对某些行业和部门如办公室和建筑业开始制定标准，从而将更为广泛的行业部门的概念引入职业安全卫生法规。ILO陆续制定了一些经济活动部门和特殊行业的标准，重点是高危行业和部门，包括：建筑业［《建筑业安全和卫生公约》（第167号，1988 年）及其建议书（第175号）］、矿业［《矿山安全与卫生公约》（第176号，1995年）及其建议书（第183号）］和农业［《农业中的安全与卫生公约》（第184号，2001年）及其建议书（第192号）］。

第二次世界大战后健康保护和职业卫生服务倍受重视，一直到20世纪70年代，预防职业性癌症成为职业卫生的重点，国际劳工大会于1974年通过了《职业癌公约》（第139号）及其建议书（第147号）。

3．注重预防的综合框架法令的制定阶段

1972年，英国工作安全与卫生委员会发表了罗本斯（Robens, A.）的报告——《工作安全与卫生》。该报告针对职业事故和职业病的下降速度缓慢提出，需要加强职业卫生实践中的政治意愿。报告建议改变职业安全与卫生立法零敲碎打式的做法，逐步废除行业部门的单项安全与卫生立法，由一种框架法令取而代之，这种框架法令要覆盖所有行业和所有工人。具体危害或某个行业面临的特殊安全与卫生问题，应在框架法令的指导下，制定有针对性的法规和操作规则来应对。此外，该报告还建议，为消除企业对职业安全与卫生的反感情绪，应提高雇主和工人对政策制订和实施的参与程度。该报告成为了国家和国际范围内进行改革的动力，促进了职业安全卫生法规从详细的技术标准向强调雇主职责和工人的权利与义务方向的根本转变。

这种强调加强政治意志、提倡覆盖所有行业、鼓励工人参与和制订综合的职业安全卫生框架法令的新思维，在ILO的职业安全卫生工作活动中得到了回应和发展。例如1975年，国际劳工大会通过了一项决议，呼吁各国制定国家政策和企业政策。这是转向“管理”职业安全与卫生的第一步，这种规定雇主责任和工人权利与义务的做法在以后所制定的其他公约中得到了充分体现，其目的是赋予雇主和工人共同参与管理企业职业安全与卫生服务的责任，保证职业安全卫生政策能更好地适应企业的具体情况。

1976年通过的“改善工作条件和工作环境国际计划”（PIACT）标志着ILO职业安全与卫生观念的巨大进步。该计划的理念在当时乃至今天仍然具有重大意义，因为它把职业安全卫生政策与环境问题结合起来考虑。该计划同时明确了ILO和WHO的职能，即：工作相关的卫生问题，在WHO是通过公共卫生战略、卫生政策和法律予以解决，在ILO则是通过改善工作条件和工作环境的劳工战略、三方参与机制和劳动法解决。该计划还为职业安全与卫生政策制定了一个综合模式，集中体现了国际职业安全与卫生政策标准所遵循的基本原则。职业安全与卫生由相互独立但又相互关联的部分组成，每一部分各有其功能及特点，但每一部分也都通过不同方式为整个体系的运转发挥作用。

在需要对人类环境和工作环境采取更为综合性措施的理念推动下，ILO于1977 年通过了《工作环境（空气污染、噪音和振动）公约》（第148 号）及其建议书（第156号）。与之前的其他标准相比，这两个标准更加全面。

1981年《职业安全与卫生公约》（第155号）及其建议书（第164号）的颁布也具有全新的标志性意义，因其除了强调以综合方式处理职业安全卫生与工作环境问题外，还特别要求成员国制定、实施和定期审核协调一致的国家职业安全、卫生和工作环境政策。这两个标准的出台，标志着标准制订的核心已不仅限于保护措施，而是把重点开始转向对事故和职业病的预防了。该公约明确指出，国家的职业安全、卫生和工作环境政策的根本目标是“在合理可行的范围内，把工作环境中的危险因素减少到最低限度，以预防来自工作、与工作有关或在工作过程中发生的事故和对健康的危害。”

在1981年通过《职业安全与卫生公约》（第155 号）及其建议书（第164号）时，还未就“合并”那些针对单个议题通过和颁布的职业安全和卫生的法规规定做好准备，该公约对职业安全与卫生服务也仅作了非常简单的提及。几年以后，也就是1985 年所通过的《职业卫生服务公约》（第161号）及其建议书（第171号）对这个问题作出了更加全面而详细的要求。《职业卫生服务公约》及其建议书更加强调职业安全卫生中预防原则的重要性，对预防原则和措施作出了详细和具体的规定。更近期的一些公约也对预防性措施给予高度重视，强调只有在危险不能避免、无法减少或消除的情况下才应该求助于保护措施。人类工效学也首次在《职业卫生服务公约》及其建议书中出现，这从一个侧面也反映了从传统的以保护为中心到重视预防的转变趋势。

2003年国际劳工大会通过了职业安全卫生全球战略决议，要求成员国通过宣传培训逐步建立发展国家预防性安全卫生文化，采取系统管理的方式完善和加强国家职业安全卫生体系的建设。2006年通过的关于《促进职业安全与卫生框架的公约》（第187号）和建议书（第197号）重申了需按照1981 年《职业安全与卫生公约》(第155 号)第4 条的原则制定国家职业安全卫生和环境政策。要求成员国建立健全国家职业安全卫生体系和制定、实施、监测、评估并定期审查国家职业安全与卫生计划。这两个框架文书特别强调国家职业安全与卫生计划应当促进建立和保持国家预防性安全与卫生文化。187号公约还首次以国际法的形式定义“国家预防性安全与卫生文化”为：“安全卫生工作环境作为权利在所有层面得到尊重的文化，这种文化使政府、雇主和工人在一个权利、责任和义务明确的制度下积极参与安全卫生工作环境的保障，这种文化体现预防第一的原则。”。 迄今为止在第161号公约颁布后不到四年的时间里，14个国家这是批准了该公约，一些国家已经进入实质批准程序，还有许多国家明确表明有意批准目前正在准备阶段。

从立法技术角度来说，这些趋势包括从规则向政策、从详细标准到综合标准以及从刚性、精确的规定向更加灵活的以过程为基础的转变。具体而言，职业安全与卫生规定的内容和范围已经从主要重视工作场所的安全，转变为职业安全和卫生并举和使工作环境适应工人的能力和需要、从单纯的保护措施转变为对风险的综合预防、评价和管理。现代职业安全与卫生标准更加强调雇主、工人及其代表在工作场所安全和卫生方面所应发挥的作用、承担的责任和相互之间所应建立的良好合作关系。

2005年国际劳工大会职业安全卫生委员会第一次审议《促进职业安全与卫生框架的公约》（第187号）

和建议书（第197号）会场主席台（左3为作者）

2006年的国家劳工大会会场。这次大会通过了《促进职业安全与卫生框架的公约》（第187号）和建议书（第197号）